NGO-aanpassing van het koninklijk besluit van 11 september 2016

31 mei 2024

Fernand Maillard, bedrijfsrevisor

 

Het koninklijk besluit van 11 september 2016 betreffende de niet-gouvernementele samenwerking werd gewijzigd door het koninklijk besluit van 10 maart 2024 (Belgisch Staatsblad van 30 april 2024 –  Inwerkingtreding op 10 mei 2024).

Naast verduidelijkingen hebben de belangrijkste wijzigingen betrekking op:

1. De erkenning (met meer bepaald de invoering van uitsluitingscriteria (liquiditeits- en solvabiliteitsratio's) op het gebied van financieel beheer ter bepaling van de capaciteit om haar financiële verplichtingen na te komen). Er dient te worden opgemerkt dat deze nieuwe criteria niet eenvoudig te bepalen zijn in de specifieke context van niet-gouvernementele organisaties (hierna: “NGO’s”). Er lijkt enige verwarring te bestaan in de reglementaire definitie van de liquiditeitsratio, die met name bepaalde elementen met een looptijd van meer dan één jaar niet uitdrukkelijk uitsluit. Wanneer een NGO het rekenkundig resultaat van de twee criteria niet bereikt, wordt geoordeeld dat de capaciteiten voor financieel beheer onvoldoende zijn en dat de organisatie geen effectief controlesysteem van de organisatie heeft, tenzij de NGO aantoont dat deze situatie beantwoordt aan een weloverwogen en gecontroleerde strategie. 
2. De fusie van organisaties en gemeenschappelijke programma’s,
3. De Gemeenschappelijke Strategische Kaders (GSK) en Strategische Dialogen (SD),
4. De kalender, programmeringscyclus en bepalingen inzake de financiering van de programma’s,
5. Het systeem van monitoring, evaluatie, verantwoording en leren (Monitoring, Evaluation, Accountability, Learning),
6. De financiële controle en financiële verantwoording. 

Ten aanzien van dit laatste punt, zijn de wijzigingen als volgt: 

Toevoeging van een verduidelijking en definitie van “financiële controle”. Er is een definitie toegevoegd van de door de administratie uitgevoerde “financiële controle”, omdat er onbegrip bestaat over wat deze controle daadwerkelijk inhoudt en het verschil met de door de bedrijfsrevisoren/commissarissen uitgevoerde controle. Het Belgisch wettelijk kader specificeert het begrip “financiële controle” niet.

• Verduidelijking van basisverwachtingen en criteria voor het in aanmerking komen van bewijsstukken van de uitgaven ten laste van de subsidie:

- De toevoeging van de vereiste van gedigitaliseerde bewijsstukken; en 

- De overeenstemming tussen het jaar van de verantwoording van de uitgave en het jaar van de verrichting ervan. Er zullen strengere criteria voor het in aanmerking komen van administratieve stukken worden toegepast en er is een verduidelijking aangebracht met betrekking tot de overeenstemming van een bewijsstuk ten opzichte van het jaar van de uitgave, om bijvoorbeeld de invoering van facturen van 2021 in 2022 te voorkomen. Het koninklijk besluit voert ook het begrip “quasi-verplichte digitalisering” van documenten en bewijsstukken in, met enige flexibiliteit voor de organisaties in geval van onmogelijkheid. Wat de bewijsstukken betreft, zal dit voorkomen dat de bewijsstukken van de in een bepaald land gedane uitgaven naar België moeten worden teruggestuurd, alsook de controle vergemakkelijken. Er moet worden beklemtoond dat de kwaliteit van de digitalisering dient te worden gecontroleerd om mogelijke fraude te voorkomen.

• Verduidelijking van de verwachtingen met betrekking tot transparantie over de herkomst van de eigen bijdrage (ten opzichte van de administratie) enerzijds, en het gebruik ervan in het kader van haar programma medegefinancierd door de Belgische niet-gouvernementele samenwerking (ten opzichte van andere publieke donoren) anderzijds. In deze context, en na de aanpassing van artikel 47, zal de organisatie nu verplicht zijn om de samenstelling van haar bijdrage specifiek voor elke verantwoording te communiceren en, indien nodig, aan te tonen dat alle publieke donoren die bijdragen aan de vorming van de eigen bijdrage voor het niet-gouvernementele samenwerkingsprogramma hiervan goed geïnformeerd zijn. Deze aanpassingen maken transparantie tot één van de belangrijkste maatregelen om het risico van dubbele financiering te helpen verminderen.

• Verduidelijking van de behandeling en van de gevolgen van verkeerde boeking van uitgaven over de algemene budgetrubrieken wanneer deze rekenkundige fout wordt vastgesteld in het kader van een financiële controle. Wat de in de loop van het programma afgewezen uitgaven betreft, werden deze uitgaven voorheen afgewezen en kon de Directie-generaal Ontwikkelingssamenwerking en Humanitaire Hulp (hierna: “DGD”) deze terugvorderen. Naar aanleiding van de wijzigingen van het koninklijk besluit zal een afgewezen uitgave niet automatisch door de administratie kunnen worden teruggevorderd en is het pas aan het einde van de uitvoering van het programma dat het overblijvende saldo te zien zal zijn en of er al dan niet door de administratie terug te vorderen afgewezen uitgaven zijn.

• Verduidelijking van de behandeling van “negatieve saldi” (vertragingen van uitgaven) en “positieve saldi” (teveel aan uitgaven) in het kader van de vijfjarenaanpak van toepassing op programma’s en hun budget. De positieve saldi die het teveel aan uitgaven vertegenwoordigen (voorschot van middelen sneller dan voorzien door het voorlopige budget – voorfinanciering ten opzichte van de te ontvangen subsidies) worden voorzien door het gewijzigde koninklijk besluit en het is aan het einde van het vijfjarenprogramma dat de situatie in het algemeen zal worden geanalyseerd.

• Verduidelijking van de behandeling van afgewezen uitgaven waarvan de bedragen worden toegevoegd aan het saldo van het programma, dat kan worden gemobiliseerd tot het einde van de uitvoering ervan.  

• De bevestiging dat de regels inzake de oorsprong en de samenstelling van de eigen inbreng in acht zijn genomen.

• Schrapping van de periode voor de uitvoering van de financiële controle. Opgemerkt moet worden dat het doel van de administratie op dit niveau zal blijven om de controles zo snel mogelijk uit te voeren.

• Harmonisatie van de bewaartermijn voor bewijsstukken, in overeenstemming met het Wetboek van economisch recht (art.III.88, tweede lid: “De boekhoudplichtige ondernemingen moeten hun boeken bewaren gedurende zeven jaar, te rekenen van de eerste januari van het jaar dat op de afsluiting volgt”), in combinatie met het delegeren aan de minister van de verantwoordelijkheid om de aard en vorm van de bewijsstukken te bepalen ter verduidelijking van de verwachtingen ter zake. De termijn van zeven jaar wordt opgevat als per boekjaar en niet voor de gehele periode van een vijfjarenprogramma (zoals het geval is in veel EU-subsidieprogramma’s). 

• Verduidelijking dat de administratie de mogelijkheid heeft om opdracht te geven tot audits of externe evaluaties van het gebruik van de subsidie.

• Verduidelijking van de verwachtingen of identificatie van nieuwe verwachtingen met betrekking tot de opdrachten uitgevoerd door bedrijfsrevisoren. In het bijzonder:

o Correctie van de terminologie: verduidelijking van de rol van de commissarissen en de bedrijfsrevisoren.

o De controle van bewijsstukken van, in voorkomend geval, de uitgaven in de “ontwikkelingslanden”. De DGD dringt erop aan dat in het kader van de audits van de bedrijfsrevisoren meer rekening wordt gehouden met de uitgaven op het terrein (met controle ter plaatse) en in een moeilijke context. Het lijkt erop dat sommige auditors in het verleden meer aandacht hebben besteed aan de uitgaven gedaan in België omdat deze gemakkelijker te verifiëren zijn, terwijl de meest risicovolle uitgaven, de uitgaven zijn die werden gedaan in ontwikkelingslanden. Daarom is het noodzakelijk om meer nadruk te leggen op laatstgenoemde uitgaven.

o Het koninklijk besluit vermeldt de invoering van nieuwe elementen die de NGO aan de DGD moet voorleggen als aanvulling op de jaarlijks in te dienen financiële verantwoording. Het gaat in de eerste plaats om de lijst van bronnen die de eigen inbreng voor het verantwoorde jaar vormen. Anderzijds vermeldt het koninklijk besluit een reeks documenten met betrekking tot de opdracht van de commissaris: opdrachtbrief, opdrachtbrief en rapport tot het verrichten van overeengekomen specifieke werkzaamheden, bevestigingsbrief verstuurd door de gesubsidieerde organisatie, mededeling van de commissaris aan de bestuursorganen van de gesubsidieerde organisatie (in voorkomend geval). Dit punt is zeer omstreden: het koninklijk besluit bepaalt dat deze documenten door de NGO aan de DGD worden overgezonden, met inbegrip van de mededelingen van de commissaris aan de bestuursorganen van de gesubsidieerde organisatie. Dit is dus geen mededeling van de bedrijfsrevisor aan de DGD. We merken op dat deze documenten vaak veel meer omvatten dan het deel van de activiteiten dat onder de subsidiecontrole van de DGD valt. Bovendien kunnen ze onder het beroepsgeheim vallen en door de bedrijfsrevisor uitsluitend ter attentie van de NGO worden doorgegeven zonder aan derden te kunnen worden doorgegeven. Het koninklijk besluit lijkt voorbij te gaan aan de strikte regels van het beroepsgeheim (art. 458 van het Strafwetboek) en het feit dat een koninklijk besluit de toepassing van de wet niet kan ontheffen. Het gaat hier niet om een toepassingsgeval van “single audit” (formele opheffing van het beroepsgeheim) met toegestane communicatie en informatie-uitwisseling. De DGD zal hierover snel communiceren en zal uiteindelijk het koninklijk besluit dienovereenkomstig laten aanpassen.

• De verduidelijkingen zullen al gelden vanaf het financieel rapport 2023.
• De vereiste van digitalisering van bewijsstukken zal geleidelijk moeten worden geïmplementeerd,
• De (verantwoording van de) herkomst van de eigen bijdragen zal vanaf het volgende programma van toepassing zijn. 

Vóór eind 2024 zal het IBR, op voorstel van zijn werkgroep “NGO” en in samenwerking met de DGD, de modellen van controleverslag voor bedrijfsrevisoren aanpassen en ze aan de beroepsgroep voorleggen, zodat ze beschikbaar zijn vóór de controle- en verslagperiode van 2025.